Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum PSPP-Programm der EZB: „Stell Dir vor, es ist Staatsstreich und keiner schaut hin“

KARLSRUHE / BERLIN – Bundesverfassungsgericht weist Bundesregierung, Bundespräsident und die über den Bundesrat mitverantwortlichen Länderregierungen in die Schranken und ermahnt sie den Übergriffen des Vertragsgeflecht EU und der von der EU hervorgebrachten EZB auf die souveränen Nationalstaaten nicht länger tatenlos zuzusehen.

Dieser Vorgang ist einzigartig in der Geschichte der Republik und lohnt einen genaueren Blick:

 

Der Kauf von Staatsanleihen durch die EZB

Die Aufgabe der EZB ist es, die Preise im Euro-Raum stabil zu halten. Dies bedeutet nichts anderes, als daß die Preise in der EU stabil gehalten werden sollen, also daß z.B. Italien keine andere Inflationsrate hat, als Deutschland.

Zu diesem Zweck, behauptet die EZB, müsse sie Staatsanleihen kaufen, also Schuldverschreibungen der Nationalstaaten kaufen. Der Kauf von diesen Staatsanleihen sei ein geldpolitisches Instrument, um den Leitzins regulieren zu können, so die Behauptung der EZB.

Zum Zweck des Kaufs dieser Staatsanleihen hat die EZB eigene Programme aufgelegt, wie z.B. den PSPP-Beschluss für das PSPP-Programm.

 

Die Kaufprogramme von Staatsanleihen durch die EZB

Der PSPP-Beschluss führte zu einem der Wertpapierkaufprogramme des Eurosystems, dem PSPP-Programm.

Im März 2015 begann die EZB mit einem groß angelegten Kauf europäischer Staatsanleihen (public sector purchase programme, PSPP). Zu diesem Zweck hat der EZB-Rat, in dem auch Deutschland einen Sitz hat, am 4. März  2015 den PSPP-Beschluss gefasst, mit der Bezeichnung (EU) 2015/774 sowie die hierauf folgenden Beschlüsse (EU) 2015/2101, (EU) 2015/2464, (EU) 2016/702 und (EU) 2017/100.Im Gegensatz zum SPP-Programm von 2010 bis 2012 kaufen die nationalen Notenbanken beim PSPP nur noch Anleihen des eigenen Staates, um Bedenken wegen unerlaubter monetärer Staatsfinanzierung auszuräumen. Zudem wurde ein fester Aufteilungsschlüssel für die einzelnen Euro-Länder eingeführt, der sich nach deren Anteil am Kapital der EZB richtet. Demnach entfällt das größte Volumen auf deutsche Anleihen, das zweitgrößte auf französische, das drittgrößte auf italienische usw. Der Anteil des Eurosystems an der Gesamtmenge einzelner Wertpapieren wurde auf 25 Prozent begrenzt (sogenanntes „ISIN-Limit“) und der Anteil an den Schulden eines Staates auf 33 Prozent. Im September 2015 erhöhte die EZB das ISIN-Limit von 25 auf 33 Prozent. Die Rendite der gekauften Anleihen muss oberhalb des Einlagezinssatzes der EZB liegen. Bis Anfang September 2016 wurden im Rahmen dieses Programms bereits Wertpapiere im Wert von rund 1000 Milliarden Euro erworben. Bis Ende 2018 waren es dann Wertpapiere im Wert von über 2600 Milliarden Euro. Die Pressemitteilung des Verfassungsgerichts spricht selbst von „über“ 2000 Milliarden Euro. Das Verfassungsgericht wird hierzu feststellen:

Der Beschluss (EU) 2015/774 und die ihn abändernden Beschlüsse (EU) 2015/2101, (EU) 2015/2464, (EU) 2016/702, (EU) 2017/100 stellen deshalb eine qualifizierte, weil offensichtliche und strukturell bedeutsame Überschreitung der der EZB in Art. 119, Art. 127 ff. AEUV und Art. 17 ff. ESZB-Satzung zugewiesenen Kompetenzen dar. Dem steht die anderweitige Auffassung des Gerichtshofs im Urteil vom 11. Dezember 2018 nicht entgegen, da das Urteil in diesem Punkt schlechterdings nicht mehr nachvollziehbar und insoweit ultra vires ergangen ist vgl. RdNr. 116

Daß der Europäische Gerichtshof in einem vorangegangenen Urteil in dieser Frage wohl schlampig gearbeitet haben könnte, wird von BVerfG ebenfalls hervorgehoben:

 

Wirtschaftspolitische Auswirkungen der Kaufprogramme von Staatsanleihen durch die EZB

Diese Auswirkungen fasst das Bundesverfassungsgericht in einer Pressemitteilung wie folgt zusammen:

Das PSPP verbessert die Refinanzierungsbedingungen der Mitgliedstaaten, weil sich diese zu deutlich günstigeren Konditionen Kredite am Kapitalmarkt verschaffen können; es wirkt sich daher erheblich auf die fiskalpolitischen Rahmenbedingungen in den Mitgliedstaaten aus. Es kann insbesondere dieselbe Wirkung haben wie Finanzhilfen nach Art. 12 ff. des ESM-Vertrags. Umfang und Dauer des PSPP können dazu führen, dass selbst primärrechtskonforme Wirkungen unverhältnismäßig werden. Das PSPP wirkt sich auch auf den Bankensektor aus, indem es risikobehaftete Staatsanleihen in großem Umfang in die Bilanzen des Eurosystems übernimmt, dadurch die wirtschaftliche Situation der Banken verbessert und ihre Bonität erhöht. Zu den Folgen des PSPP gehören zudem ökonomische und soziale Auswirkungen auf nahezu alle Bürgerinnen und Bürger, die etwa als Aktionäre, Mieter, Eigentümer von Immobilien, Sparer und Versicherungsnehmer jedenfalls mittelbar betroffen sind. So ergeben sich etwa für Sparvermögen deutliche Verlustrisiken. Wirtschaftlich an sich nicht mehr lebensfähige Unternehmen bleiben aufgrund des auch durch das PSPP abgesenkten allgemeinen Zinsniveaus weiterhin am Markt. Schließlich begibt sich das Eurosystem mit zunehmender Laufzeit des Programms und steigendem Gesamtvolumen in eine erhöhte Abhängigkeit von der Politik der Mitgliedstaaten, weil es das PSPP immer weniger ohne Gefährdung der Stabilität der Währungsunion beenden und rückabwickeln kann.

 

Die Argumente der Kläger

Die Kläger bauten ihre Argumente auf den „Nebeneffekt“, den dieser Ankauf der Staatsanleihen durch die EZB mit sich bringt: Weil alle Marktteilnehmer wissen, daß die EZB Staatsanleihen am Ende aufkauft, haben die Nationalstaaten keine Anreize, ihre schuklden zu begrenzen und verschulden sich also stark.

Das sei bildlich betrachtet etwa so, als ob man als Familienhaushalt eines Staats, der an das Mittelmeer grenzt, einkaufen gehen will und sich vorher – weil man z.B. pleite ist – bei seiner Hausbank Geld vom Dispo dazu holen muss und hinter der Hausbank, bei der das Dispo geführt wird, eine Großbank steht, die der Hausbank sagt: „Die Hausbank darf das der Familie unbegrenzt erweitern, denn die Großbank haftet, wenn es schief gehen sollte“. Um bei diesem Bild zu bleiben gehört die Großbank zu ca. 25% dem deutschen Steuerzahler. So absurd diese Vorstellung ist, daß dies in einem Verhältnis zwischen Endkunde und Bank der Fall ist, in der EU wurde ziemlich genau dieses Modell aufgebaut, mit der EZB als „Großbank“ und den nationalen Notenbanken als „Hausbank“ und dem jeweiligen Nationalstaat als „Familienhaushalt“, der sich Geld statt von „Dispo“ eben durch „Staatsanleihen“ besorgt.

Die Käufer dieser Staatsanleihen wissen also, daß sie sie Staatsanleihen immer an die EZB weiterverkaufen können und daß sie daher kein Risiko beim Kauf dieser Staatsanleihen eingehen. Logisch-notwendig sinkt der Zins, der ja im Kern nichts Anderes ist, als eine Messgröße für ein Risiko. Je höher das Risiko ist, einen umso höheren Zins muss jemand anbieten, damit er ein Geschäft machen kann und umgekehrt.

In Folge dieser Politik der EZB gleicht sich der Zins für Staatsanleihen aus z.B. Italien sehr stark dem Zins aus z.B. Deutschland an und spiegelt damit dem Käufer vor, daß Italien ein fast ebenso zuverlässiger Schuldner sei, wie Deutschland. Dies läßt wiederum die Nachfrage an diesen Staatsanleihen steigen, da sie ja ein „sicheres“ Geschäft sind. Hierdurch bekommen wirtschaftsschwache Länder viel mehr Staatsanleihen im Markt unter, als es ihnen ohne PSPP-Programm möglich wäre.

Die wirtschaftspolitische Wirkung liegt hierbei auf der Hand:

Die Kläger argumentieren nun, daß dieser „Nebeneffekt“; der ggf. sogar der Haupteffekt dieses Programms war, zu einer Marktverzerrung führt, da wirtschaftlich schwächere Staaten sich zu viel zu günstigen Konditionen und in viel größerem Umfang Geld am Finanzmarkt leihen können, als es ihnen ohne PSPP-Programm möglich wäre.

Hierdurch wirkt das PSPP-Programm als Programm zur Staatsfinanzierung. Der Vertrag von Maastricht verbietet jedoch eine derartige Staatsfinanzierung als monetäre Haushaltsfinanzierung von Mitgliedstaaten durch die EZB, beispielsweise durch den Kauf von Schuldtiteln direkt bei den Staaten.

Weil die EZB damit etwas tut, was ihr gemäß Vertrag von Maastricht verboten ist, überschreitet die EZB ihr Mandat, weil sie gezielt Konjunkturpolitik durch Staatsfinanzierung betreibt.

Die Kläger argumentieren außerdem, dass über die deutsche Bundesbank, die die größten Anteilseignerin der EZB ist, die Risiken dieser durch die ausgegebenen Staatsanleihen aufgenommenen neuen Schulden der anderen EU-Mitgliedstaaten auf die deutsche Steuerzahler abgewälzt werden.

Die Beschwerdeführer machen mit ihren Verfassungsbeschwerden geltend, dass das PSPP gegen das Verbot monetärer Staatsfinanzierung (Art. 123 AEUV) und das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 EUV in Verbindung mit Art. 119, 127 ff. AEUV) verstoße. Mit Beschluss vom 18. Juli 2017 hat der Senat dem Gerichtshof mehrere Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt; diese betrafen insbesondere das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung, das Mandat der EZB für die Währungspolitik und einen möglichen Übergriff in die Zuständigkeit und Haushaltshoheit der Mitgliedstaaten. Mit Urteil vom 11. Dezember 2018 hat der EuGH entschieden, dass das PSPP nicht über das Mandat der EZB hinausgehe und auch nicht gegen das Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung verstoße. Vor diesem Hintergrund fand am 30./31 Juli 2019 eine mündliche Verhandlung in Karlsruhe statt (vgl. PM Nr. 43/2019 vom 25. Juni 2019).

 

Die Verantwortlichen

In dieser Zeit haben folgende Spitzenpolitiker in den Verfassungsorganen in Deutschland Verantwortung getragen:

• Angela Merkel als Kanzlerin,
• 2012-2017 Herr Gauck und ab 2017 Herr Steinmeier als Bundespräsident
• Als Vorsitzende des Bundesrats

1. November 2014 bis 31. Oktober 2015 Volker Bouffier (CDU, Jurist)
2. November 2015 bis 31. Oktober 2016 Stanislaw Tillich (CDU, Dipl.-Ing.)
3. November 2016 bis 31. Oktober 2017 Malu Dreyer (SPD, Juristin)
4. November 2017 bis 31. Oktober 2018 Michael Müller (SPD, Drucker)
5. November 2018 bis 31. Oktober 2019 Daniel Günther (CDU, Politikwissenschaftler)
6. seit 1. November 2019 Dr. Dietmar Woidke (CDU, Landwirtschaftswissenschaftler)

 

Aus dem Urteil

Damit hat der Europäische Gerichtshof selbst die Grenzen seiner Zuständigkeit definiert gehabt und damit indirekt den Beginn der Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts.

Die Verhandlung fand bereits im Juli 2019 statt. Fast ein Jahr später folgte dann auch das Urteil. Im Kern behandelte das Bundesverfassungsgericht dabei die Frage, ob sich die EZB mit dem PSPP-Programm noch in dem ihr durch die Europäischen Verträge zugestandenen Kompetenzrahmen bewegt, oder ob sie diesen Kompetenzrahmen durch das PSPP-Programm und die im Rahmen dieses Programms durchgeführten Käufe von Staatsanleihen überschritten hat.

Das Verfassungsgericht schrieb nach der Anhörung ein Urteil, in welchem es an alle Verantwortlichen in den Verfassungsorganen heftige Ohrfeigen verteilte. Im Kern argumentierte das BVrfG, daß die Verfassungsorgane der Bundesrepublik durch eine von ihnen betriebenen Politik des Wegschauens, es der EZB erlauben, Kompetenzen zu leben, die ihr gar nicht zustehe, sondern unveräußerliche Kompetenzen des Nationalstaats Bundesrepublik sind:

Der in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG verankerte Anspruch auf demokratische Selbstbestimmung gilt ausweislich von Art. 23 Abs. 1 Satz 1 und Satz 3 GG grundsätzlich auch in Ansehung der europäischen Integration. Die demokratische Legitimation der in Deutschland ausgeübten öffentlichen Gewalt durch das Staatsvolk gehört als wesentlicher Inhalt des Grundsatzes der Volkssouveränität zu der durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützten und nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG auch integrationsfesten Verfassungsidentität des Grundgesetzes (vgl. BVerfGE 89, 155 <182>; 123, 267 <330>; 129, 124 <169>; 142, 123 <191 Rn. 127>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 – 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 119). Das Grundgesetz ermächtigt die deutschen Staatsorgane daher nicht, Hoheitsrechte auf die Europäische Union derart zu übertragen, dass aus ihrer Ausübung heraus eigenständig weitere Zuständigkeiten für die Europäische Union begründet werden können (a). Art und Umfang der Übertragung von Hoheitsrechten müssen demokratischen Grundsätzen entsprechen. Die substantielle Gestaltungsmacht des Bundestages – insbesondere auch in Gestalt seines Budgetrechts – darf nicht verloren gehen (b)… Dem Deutschen Bundestag müssen auch bei einer Übertragung von Hoheitsrechten nach Art. 23 Abs. 1 GG eigene Aufgaben und Befugnisse von substantiellem politischem Gewicht verbleiben… Daher liegt eine das Demokratieprinzip verletzende Übertragung von Hoheitsrechten jedenfalls dann vor, wenn die Festlegung von Abgaben in Art und Höhe in wesentlichem Umfang supranationalisiert und damit der Dispositionsbefugnis des Bundestages entzogen würde (vgl. BVerfGE 129, 124 <179>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 – 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 123). vgl. RdNr. 101f

Mit anderen Worten: Das Verfassungsgericht hat erkannt, daß die deutschen Verfassungsorgane es allesamt zulassen, daß die EZB Aufgaben wahrnimmt, die Kernaufgaben des Nationalstaats Bundesrepublik und der durch die Bevölkerung dazu bestellten und demokratisch legitimierten Regierungsorgane sind.  Oder noch knapper ausgedrückt: die deutschen Verfassungsorgane haben es allesamt zugelassen, daß die Bevölkerung der Bundesrepublik in diesen Punkten durch eine fremde, demokratisch nicht legitimierte Macht regiert wurden.

Doch das war noch lange nicht alles:

Im Falle eines solchen Übergriffs haben die Verfassungsorgane Bundesregierung, Bundestag und gegebenenfalls der Bundesrat  die Aufgabe die Grundrechte der Bürger aktiv zu beschützen:

Diese, im Urteil des BVerfG ab Randnummer 101 nachlesbare Bankrotterklärung aller Verfassungsorgane dieser Republik durch das Bundesverfassungsgericht wurde – aus welchen Gründen auch immer- bisher durch keines der „Qualitätsmedien“ auch nur ansatzweise thematisiert.

 

Reaktionen

Bis dato hatte sich die EZB selbst die Regel auferlegt, nicht mehr als ein Drittel der ausstehenden Anleihen eines Staates zu kaufen. Damit wollte sie dem Vorwurf der Staatsfinanzierung entgegentreten. Eine direkte Staatsfinanzierung konnte auch das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil nicht erkennen. Die EZB hat aber nun angekündigt, diese Anleihe-Kaufgrenze für das neue Programm zu kippen.

Die Ein-Drittel-Grenze der Staatsanleihen war aber einer der zentralen Punkte, warum der EuGH zu dem Schluss gekommen ist, dass das Vorgehen der EZB verhältnismäßig sei. Da diese Grenze bei dem neuen Programm fehlt, haben bereits einige Experten juristische Bedenken auch bei diesem neuen Programm geäußert.